根据今年政府工作报告，2025年拟发行超长期特别国债1.3万亿元。据财政部负责人早前透露，其中8000亿元用于更大力度支持“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）项目。生态环境保护修复被纳入重点支持领域。

土壤污染成因复杂，治理修复难度大、周期长，需要大量资金，如能获得超长期国债支持本是利好机遇。然而，今年申报窗口期较以往大大缩短，加之前期手续要求严格、绩效目标量化标准提高，如何高质量完成土壤修复项目超长期特别国债申报，成为各地赢得资金支持需要解决的问题。各地应以项目申报为契机，完善工作机制，提升治理能力，推动我国土壤修复工作取得新的发展。

申报工作存在的突出问题

从具体实践来看，当前土壤修复类超长期特别国债申报工作存在一些突出问题，影响了申报结果。

前期谋划不足。许多地市平时不重视待修复地块的储备工作，没有建立动态更新的土壤修复项目库，往往到申报通知下发后才开始匆忙组织申报。有的地方甚至在收到通知当天才寻找合适地块，导致对相关地块的污染状况、历史沿革、责任主体、风险等级等关键信息掌握不清，无法快速筛选出符合申报要求的待修复地块。

地块筛选缺乏精准性，偏离核心政策导向。有的地方在选择申报土壤修复项目时存在较大的随意性，没有深入研究和深刻理解国家土壤污染防治政策导向和支持重点，存在“捡到篮子里都是菜”的心态，将一些非优先区域或与国家战略关联度低的地块纳入申报范围，削弱了申报竞争力。

土壤修复前期手续滞后。一部分拟申报项目在立项、用地、环评等关键环节手续不全，有的连基本的可行性研究报告都未完成。面对手续不全的窘境，一些地方对项目立项批复、用地预审、环评批复等核心手续办理滞后，试图通过政府承诺函替代，增加了项目实施风险和合规性风险。

土壤修复项目申报材料质量不高，关键要素缺失或论证不充分。在绩效目标设定上，许多项目仍停留在“改善土壤环境质量”等定性描述层面，缺乏修复面积、污染物削减量、风险管控达标率等量化指标。在投资测算上，忽视了长期监测管护费用及潜在成本。在综合效益分析上，未能紧扣农用地修复对粮食安全的保障、建设用地修复对城市更新的贡献等核心价值，论证流于表面。

长效机制考虑不足，重工程轻长期管理问题突出。土壤修复不是“一锤子买卖”，修复后的长期监测和管护同样重要。但在实际申报中，部分方案对修复后管理一笔带过，土地利用规划与限制条件不清，缺乏明确的长期监测方案，未落实管护责任主体和资金来源，未建立效果评估与适应性管理机制，存在“一修了之”的风险。

部门协调不畅，合力推进机制尚未形成。土壤修复项目申报涉及生态环境、自然资源、农业农村、发展改革、财政等多部门，但一些地方各部门信息不通、步调不一，对土壤修复流程理解不一、审批环节衔接不畅，导致项目材料准备不充分。

关于提高申报质量的建议

针对上述问题，建议采取切实有效的措施，全面提高土壤修复超长期国债项目申报质量。

强化前期谋划，精准选择污染地块。建立土壤修复项目储备库制度是做好申报工作的基础。各地应提前一年开始谋划储备土壤修复项目，建立动态更新的土壤污染地块项目库。定期对入库项目进行评估筛选，优先储备那些符合国家土壤污染防治政策导向、前期工作扎实、实施条件成熟的项目。按地块类型（农用/建设/矿地等）和优先级别（粮食安全、城市更新、风险等级）分类管理，在申报窗口期到来时能够从容选择、快速响应。

项目选择应紧扣政策导向，优先选择粮食主产区、永久基本农田保护区中污染严重的耕地，重点选择城市更新核心区域、拟开发但受污染制约的地块、历史遗留工矿场地集中区，关注国家重大战略区域内的突出污染地块。同时，注意规避权属复杂、技术路线不成熟、效益难以量化的地块。

加快手续办理，筑牢申报基础。建立部门联动机制是加快申报手续办理的关键。各地应成立由政府分管领导牵头，发展改革、自然资源、生态环境、农业农村等部门参与的工作专班，明确各部门在土壤修复项目申报中的职责分工，建立定期会商制度。推行并联审批模式，各部门同步推进相关手续办理，开辟绿色通道，压缩审批时限。

对时间特别紧张的项目，可采取“容缺受理”，即主要材料齐全、关键条件具备时先行受理，允许规定时限内补齐次要材料。合理使用承诺函机制，但不能过度依赖。环境影响评价等核心手续原则上不宜用承诺函替代。使用承诺函的项目须附上详细补办计划和时间表。

提升材料质量，增强项目竞争力。在绩效目标设定上，建立科学量化指标体系。明确修复土壤面积、污染物削减量等产出指标，设定安全利用面积、受益人口等效果指标，测算农产品质量提升率、土地增值等效益指标，关注碳减排、生态系统服务价值等生态文明建设指标。

投资测算要体现全生命周期理念，不仅包含工程直接费用，还应纳入3年—5年监测管护费用，预留不低于5%的应急处置资金。明确中央资金、地方配套和社会资本出资比例，确保资金拼盘闭合。

综合效益论证要充分深入。从环境效益上量化风险降低程度、生态功能恢复水平，从经济效益上测算土地价值提升、产业带动效应，从社会效益上突出粮食安全保障、人居环境改善贡献，从战略价值上阐明服务区域发展、助力乡村振兴意义。

构建长效机制，确保项目可持续。在资金保障上，除在总投资中列支长期监测管护费用外，应规划多元化保障体系。探索设立土壤污染治理修复基金，将环境保护税、土地出让收益按一定比例纳入其中，专项用于修复地块长期维护，明确至少10年—30年的资金需求。

在责任体系上，方案中确定修复后地块的长期管理和监管主体，制定详细移交协议。建立信息公开和社会监督机制，将修复地块纳入政府生态环境保护责任体系。

在技术支撑上，搭建长期监测网络和数据平台，制定修复后土地安全利用规范和限制条件，引入第三方定期评估，形成“监测—预警—处置—反馈”闭环管理，建立风险预警与应急响应预案。

强化组织保障，提升申报执行力。高位推动是做好申报工作的组织保证。各地应成立由政府主要领导牵头的土壤修复项目申报工作领导小组，建立调度通报工作机制，及时解决申报过程中遇到的困难和问题。将申报质量和成效纳入地方生态环境保护考核体系，压实各级责任。

专业支撑是提高申报质量的技术保障。可组建包含土壤修复、土地规划、成本核算等领域专家的顾问团队，为项目各环节提供指导。技术力量薄弱地区可聘请专业咨询机构协助。正式申报前组织模拟评审和问题诊断。

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